El periodo legislativo 2014-2015, concentra el primer round del pugilato en un Congreso con oposición representativa. Desde el uribismo y desde la izquierda el Ejecutivo recibirá ataques, los debates de control político serán una constante. Reformas a la salud, educación, justicia, entre otras, marcarán la agenda que Santos presentará a este Congreso ¿Qué tan fácil la tendrá?
Tras la ruidosa (re)elección presidencial del 15 de junio, en la vida política del país domina el silencio, roto de manera muy puntual por algunos escándalos: la condena a 18 años de prisión del ex ministro de agricultura Andrés Felipe Arias, y la escandalosa reducción del presupuesto de Colciencias. Sin embargo, vientos fuertes soplan por el Congreso propiciando un remesón en la política oficialista a partir del 20 de julio, cuando quede instalado el nuevo Congreso.
El dato pasaría como una simple anécdota sino fuera porque el futuro legislativo estará marcado por el retorno histórico de una oposición de derecha: 19 de las 102 curules del Senado y 12 de las 167 de la Cámara de Representantes corresponden al Centro Democrático.
Oposición que seguramente será activa, llevando a difícil situación al gobierno Santos para la aplicación de su agenda legislativa, no tanto porque los partidos declarados en oposición sean mayoría, sino porque la arquitectura del poder político en Colombia decantó desde el final del gobierno de Alfonso López Michelsen (1978-1982) la consolidación de un presidencialismo a ultranza, en el cual quien ocupe el atril de Bolívar controla tanto al Congreso como a la rama judicial y las fuerzas militares.
No ejercer este poder a cabalidad implica en la mentalidad y en la maquinaria política oficial tener un gobierno descarrilado por la presión de algunos grupos disidentes y presionado por la necesidad de aumentar los rubros de negociación con sus propias bancadas. Los ejecutivos toleran sólo pequeñas pulgas disidentes, pero nunca la constante picada de una oposición parlamentaria que paralice o ralentice su acción legislativa.
El presidencialismo resume y es el poder unánime dentro de un régimen político dado. Veamos un aspecto del mismo: en Colombia la efectividad del Ejecutivo por moldear las decisiones constitucionales, legales y presupuestales del Congreso es inverosímil: 43,5% de las 333 leyes y siete actos legislativos aprobados entre 2010 y 2014 fueron propuestas por éste o escritas junto a él; los partidos que le siguieron y sirvieron como soporte fueron: la U con, 15% de las leyes aprobadas, y el liberal con al menos del 10% de las mismas.
Realidad profundizada durante los últimos años, en que el Gobierno y los partidos de la Unidad Nacional controlaron alrededor del 73% de la legislación aprobada –incluyendo el aporte de Cambio Radical y excluyendo las iniciativas jalonadas por el Partido Conservador. Realidad repetitiva, si la comparamos con la autoridad unánime de gobiernos como el de Álvaro Uribe o incluso el de Andrés Pastrana.
El poder gubernamental, medido por el acomodo
2.4 billones y 1.974 puestos para untar de mermelada a 114 congresistas reelegidos, pueden explicarse no sólo por la necesidad de garantizar la reelección. Juan Manuel Santos, como político jugado en todas las arenas, no sólo se anticipó, sino que también fue capaz de realizar la primera ronda de negociación del poder de decisión de las mayorías del Congreso con los recursos públicos derivados de los llamados cupos indicativos. (ver recuadro)
Estamos ante un Estado privatizado por esos intereses particulares. Más que las posiciones ideológicas y la defensa de los intereses regionales, los senadores de las toldas derechistas asumen el Estado como un botín económico y político, con el que acrecientan y facilitan tanto su acumulación de capital, como la perduración del status quo en los departamentos, lo que incrementa el poder de los gamonales y de los círculos de poder regionales.
De esta manera, y para nuestra realidad nacional, queda claro que el legislativo es un teatro cómico, una comisión de diálogo y negociación con algunas voces disidentes, que dinamizan las decisiones de las que sólo queda beneficiada una pequeña casta de políticos profesionales, de grupos económicos privados, los mismos que miran hacia las mayorías sólo cuando son elecciones o cuando está de por medio el beneficio de políticos o empresas intermediarias, tal como sucede con las EPS, las concesiones para la construcción de infraestructuras, la legislación en telecomunicaciones, entre otras.
Los juegos del poder desde el 20 de julio
El primer pulso que el gobierno nacional enfrenta con el nuevo Congreso es la elección de los presidentes de Senado y Cámara. Designación arbitraria que, pese a la actual disputa política, aún la tratan como un factor de componendas políticas.
El pulso ya tiene resoluciones. La presidencia de Senado, para la primera legislatura, fue entregada por los partidos de la Unidad Nacional a la U., demostrando así la potencia de las maquinarias de las mayorías legislativas. La disputa enconada para definir la candidatura de la tolda tuvo como protagonistas a Mauricio Lizcano, José Name y Armando Benedetti. Después que los principales y cuestionados electores del partido, por recomendación de la Casa de Nariño, decidieran aplazar o declinar su aspiración, el Ñoño Elías declinó su pretensión para la tercera legislatura y Mussa Besaile renunció totalmente a la misma.
En la presidencia de la Cámara de Representantes el primer turno fue otorgado, bajo el guiño presidencial, al partido Liberal: Fabio Amín Saleme y Édgar Gómez Román, el “pote”, disputaron las credenciales rojas, otorgándole una alta relevancia a la tolda en el inicio de la función legislativa allí donde el santismo es mayoría en el Congreso –el 57% de los representantes pertenecen a la Unidad Nacional–, lo que podría agilizar la agenda legislativa, como mejorar su correlación de fuerzas al momento de conciliar las decisiones bicamerales.
En esta lucha por el poder legislativo, y todo lo derivado de él, la división de cargos no sólo fue resuelta para el primer año o período legislativo, sino que negociaron los cuatro años del mismo: para el Senado, el primer y el tercer año le corresponden a la U; el segundo periodo legislativo (2015-2016) lo tendrá el Partido Liberal, y el cuarto periodo (2017-2018) le pertenecerá a Cambio Radical. En la Cámara, el primer y cuarto periodo legislativo pertenece a los liberales, el segundo a la U y el tercero será para Cambio Radical.
Definir las cuotas políticas por adelantado potenció las disputas burocráticas tras las sillas del legislativo, valga decir, implican la perdida de toda capacidad de decisión autónoma y democrática, y sin coacción, de los congresistas por parte del alto Gobierno. Así, por ejemplo, el Partido Liberal definirá antes del 20 de julio quién será su candidato, y seguro designado, a la presidencia de Senado 2015-2016, optando entre el caucano Luis Femando Velazco y Juan Manuel Galán. Es decir, una disputa entre los delfines liberales, con el enconado poder de César Gaviria a sus espaldas, y los intereses de los políticos liberales tradiciones del suroccidente del país.
La agenda
La agenda legislativa estará marcada por el examen de medio centenar de proyectos de ley que quedaron del periodo legislativo 2013-2014, además de la radicación de iniciativas que garanticen una mayor gobernabilidad, realzando, entre estas, reformas que van más allá de los mentados proyectos del post conflicto, y que en algún sentido resaltan el viraje estatal hacia el neoinstitucionalismo, sustentado en un difuso discurso político de tercera vía, que implica la implementación del aparato político como regulador económico que garantice, primero, el pleno ejercicio de los derechos de propiedad en momentos de exacerbación de la globalización y, segundo, una imagen de supuesta redistribución de la riqueza que le permitirá al Estado disfrazarse de paz y un leve vaho de justicia.
De esta manera, la agenda oficial girará alrededor de los siguientes tópicos:
Reforma política: con tres temas gruesos i) la prolongación del periodo de los alcaldes y gobernadores a 6 años, llevándolos a igualar su temporalidad con el periodo presidencial; ii) acabar el voto preferente y fortalecer las listas cerradas para las elecciones, factor que genera tenciones en muchos de los congresistas que viven del voto clientelar; iii) acabar con la reelección presidencial y prolongar el periodo de gobierno a 5 o 6 años.
Reforma a la salud: tras el fracaso del proyecto presentado por el ministro Alejandro Gaviria, que terminó engavetado en la legislatura que ahora termina, el Ejecutivo pretende radicar una nueva reforma para el sector que no resuelve sus dilemas estructurales: pretende reestructurar, no acabar, la integración vertical, permitiendo así mismo la continuidad de las intermediadoras privadas que hacen de la salud un negocio.
Reforma a la justicia: bajo la tutela del jurista y jeque liberal Alfonso Gómez Méndez, el Gobierno diseña una nueva reforma para este sector, luego del polémico y fracasado proyecto que dejó fuera de la cartera de justica a Ruth Stella Correa. El proyecto de ley que se radicará incluye temas como la creación de la doble instancia para el juzgamiento de congresistas – preocupación fundamental de los legisladores–, la descongestión de la justicia aumentando la planta de la rama, el aumento de jueces de descongestión, la reducción del hacinamiento en las cárceles y la transformación del esquema de pesos y contrapesos con los que son elegidos los magistrados de las altas cortes.
Reforma educativa: de la mano de la ministra de teflón, María Fernanda de Campo, será radicado un nuevo proyecto de ley de reforma a la educación superior, que pretende aumentar su cobertura al darle impulso a las instituciones técnicas y tecnológicas, a universidades privadas, y al darle más espacio al filosofía de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) para el sector: más crédito y menos universidad pública.
Ley de seguridad urbana: bajo la tendencia global de construir estados policiales y ejercicios de control total sobre la población –justificados en la inseguridad que afecta a las ciudades–, el Gobierno pretende la aprobación de una ley que endurezca y modifique los códigos de policía y penal, de forma tal que los llamados delitos menores tengan castigo y, contradictoriamente con la reforma a la justicia, las cárceles aumenten su hacinamiento.
La rareza de la oposición
Juan Manuel Santos y su gabinete deberán afrontar en el periodo legislativo que arranca por lo menos tres condiciones abiertamente novedosas en la palestra política nacional:
Primera: construir en el Senado las mayorías decisorias. Como lo señalamos en la edición 200 de nuestro periódico (Retorno histórico de la oposición de derecha) la Unidad Nacional tiene aseguradas “34.76% de las curules, 21 senadores del partido de la U, 17 del liberalismo y 9 de Cambio Radical, 47 en total, que sólo conforman una mayoría simple, si es que no deciden reincidir en el ausentismo. Es decir, cuentan con capacidad para decidir, sin negociar con otros sectores, en discusiones de trámite; con lo cual, para aprobar proyectos de ley estatutaria u orgánicos quedarán sometidos a la imperiosa necesidad de negociar con otras bancadas”, entre ellas la de Opción Ciudadana –que ya acompañaron la reelección santista–, la del Partido Conservador y la del Partido Verde, con los sumarían las mayorías necesarias para la casi totalidad de proyectos de ley, menos la amnistía que exige una mayoría de calificada equivalente a 78 votos.
La construcción de esta capacidad decisoria en la Cámara alta estará permeada por la fuerte oposición del Centro Democrático que, no por programa pero sí por su necesidad de frenar la acción gubernamental, está dispuesto a confrontar, así como la ya conocida reacción demócrata del Polo opuesto por contradicciones profundas al actual plan de gobierno.
Segunda: el Gobierno estará ante una negociación ininterrumpida. La confrontación con la oposición servirá a los miembros de las bancadas gobiernistas, y seguramente a los conservadores, para exigir mayores prebendas por sus votos. Proyectos difíciles de aprobar en la primera legislatura, como la reforma a la salud, y la legislación del postconflicto al final del periodo legislativo que apenas inicia, le implicará al Ejecutivo una gran repartición de puestos, cupos indicativos y contratación, lo que profundizará la captura del Estado por parte de estructuras corruptas, y del gamonalismo.
Tercera: con dos partidos en oposición el Gobierno tendrá que procurar reformas de Estado. Es así como el afamado e inexistente estatuto de la oposición muy seguramente será una realidad después de este 20 de julio. Adicionalmente, el Ejecutivo afrontará la demanda de mayores garantías para la oposición, respondiendo a embates por derecha e izquierda, e incluso a oposiciones conjuntas en temas específicos. Santos enfrentará a dos partidos (el PDA y el Centro Democrático) que cuentan dentro de sus filas con los principales políticos capaces de increpar al régimen: Jorge Robledo, Iván Cepeda y Álvaro Uribe.
Este escenario sui generis de tener un Congreso donde no están del todo asegurados los proyectos de ley, lleva a pensar en lo menudo de la correlación de fuerzas legislativas. Veremos, por ello, en el curso de los siguientes cuatro años, tácticas como: intentar dividir las bases del uribismo de su jefe; funcionalizar la paz como base de acuerdos tácticos en los cuales puedan enjaular a sectores del PDA en función de proteger las negociaciones y acuerdos en curso en La Habana; así como aumentar los cupos indicativos y la contratación pública como estimulo a las decisiones legislativas.
Recuadro 1
Cupos indicativos: la corrupción legalizada
Los cupos indicativos son la mermelada que embadurna las lengua de por lo menos 114 congresistas posicionados el 20 de julio. Mermelada hay para todos, pues la política oficial es un camino para el enriquecimiento personal. Sólo los miembros del Polo y de Mira se salvaron de esta desdeñable práctica.
La mermelada la untaron sin aspaviento durante el 2000, con el gobierno de Pastrana. Su secreto es que permite la adición de recursos al presupuesto nacional anual, para ser entregados a entes regionales y departamentos bajo petición de congresistas, lo facilita la ampliación del poder de los parlamentarios en sus regiones toda vez que tienen capacidad legal para incidir en la aprobación de de obras y recursos públicos. Para garantizar la reelección presidencial, así como un Congreso con mayorías santistas, el gobierno nacional asignó, sólo en la primera mitad del año en curso, 510 mil millones de pesos en cupos indicativos, el equivalente a más de la mitad del aumento del presupuesto en educación para el año 2014.
Recuadro 2
Perfiles de los candidatos a las presidencias del Congreso
Senado, el curuvito de la U:
José David Name: integra una de las dinastías políticas que controlan Barranquilla. Hijo del cacique atlanticense José Name Terán, quien fuere congresista durante una treintena de años, su familia figura involucrada en polémicas como la concesión de la vía de la Prosperidad –junto al dudoso Luis Miguel Mello–; la entrega de 150 millones de pesos a través de su empresa “Consultores del Desarrollo” al referendo del ex presidente Uribe.
En esta ocasión su aspiración a la presidencia del Senado está apoyada por la ex congresista Dilian Francisca Toro, procesada por lavado activos, Juan José García, condenado por corrupción, quien moldea el voto de su hijo el congresista Andrés García Zucarddi, parte de los 10 congresistas costeños de la U y Martin Morales.
Armando Benedetti: ex presidente del Senado en la legislatura 2010-2011. Durante su carrera política ha saltado por varias posiciones y partidos: inició como concejal en Bogotá apoyado por su papá, Armando Benedetti Jimeno –ex ministro de Comunicaciones del gobierno Samper– en una lista del Partido Liberal liderada por el hoy vicepresidente electo Germán Vargas Lleras; en 2003, ejerce como representante a la Cámara liberal por Bogotá, pese a su origen costeño, comenzó a deslizarse hacia el uribismo, donde definitivamente ancló en 2006 cuando fue elegido como senador por el recién nacido partido de la U; en el 2010 terminó por saltar hacia el santismo, convirtiéndose para Congreso en un alfil oficial en su lucha contra el uribismo.
Mauricio Lizcano: senador de la República investigado y absuelto por parapolítica y vínculos con el cartel del norte del Valle. Es uno de los ejes de la política oficial dentro del eje cafetero. En el inicio de su carrera política fue acérrimo uribista, defensor a ultranza de la política de seguridad democrática. En su ejercicio legislativo lo caracteriza su ausentismo. En medio de la disputa de los dos senadores costeños que también pujan por la dirección del Senado, Benedetti y Name, ha logrado acumular unos 11 votos a favor de su aspiración.
Cámara de Representantes
Fabio Amín Saleme: es la reencarnación del jefe de su clan, José Name Terán. A su familia la persigue la sombra de las dudosas concesiones de infraestructura en el caribe colombiano. En la actualidad está empeñado en ser presidente de la Cámara, lo que significaría revivir el poder de su familia en el departamento del Atlántico, controlado por los Char.
Édgar Gómez Román el “pote”: ex presidente de la Cámara de Representantes en el 2009. Político santandereano que inició su carrera política con el Nuevo Liberalismo, rápidamente ascendió como uno de los importantes cabilderos en la Cámara baja. Estuvo investigado por prevaricato por favorecer al referendo reeleccionista. Ejerce con diligencia el transfuguismo, del primigenio nuevo liberalismo, pasó a Convergencia Ciudadana –partido del tuerto Gil–, para finalmente terminar recibido, por recomendación del expresidente Gaviria, en el Partido Liberal.
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