La campaña electoral de la que saldrá el Presidente 2018-2022 para Colombia, entró en su fase final. Para examinar las propuestas en pugna, su validez y relación con la situación económica del país, este artículo examina el vínculo entre: i) el informe de la Comisión para el estudio integral del gasto y la inversión pública en Colombia, entregado al Gobierno en diciembre de 2017; ii) el preproyecto del Presupuesto General de la Nación (PGN), 2019, presentado por el Gobierno al Congreso de la República, en abril de 2018 (el octavo y último de la administración Santos); y, iii) las propuestas de gobierno de los candidatos a la presidencia de Colombia, 2018.
Tres conjeturas guían el análisis:
• La abrupta reducción de los precios internacionales del petróleo y de otros bienes básicos afectaron negativamente el crecimiento económico, los ingresos externos y los del Gobierno de Colombia (estos últimos se redujeron 3,3 por ciento del PIB, entre 2013 y 2016). La sorpresiva situación condujo a la administración Santos a solicitar con urgencia un estudio a expertos con el fin de contar con alternativas para reducir el gasto público. Como promesa de beodo, una vez curada la resaca se olvidaron las promesas y los buenos propósitos. Consecuencia de la recuperación de los precios internacionales del petróleo a partir de 2017, el Estado colombiano recibió, de parte de Ecopetrol, 8,5 billones de pesos en aportes por impuestos ($5,3 billones) y dividendos ($3,2 billones). Corolario de esta efímera historia, el Gobierno echó tierra a las recomendaciones de la Comisión de Expertos y volvió, una vez más, a la vida disoluta de gasto sin control, ética, eficiencia ni productividad;
• Las promesas de los candidatos presidenciables pretenden calentar los oídos de los potenciales votantes, bajo el prejuicio que constituyen una masa desinformada, desconocedora de temas vitales para el país, miedosa y necesitada de asistencia pública. Los programas de gobierno que promueven son poco concretos y omiten el déficit fiscal crónico de la hacienda pública, eluden los problemas y evitan debatir a fondo las reformas imperiosas e ineludibles señaladas en el informe de la Misión de gasto e inversión. Las propuestas de los candidatos están guiadas más por la no afectación de su popularidad, en tanto no presentan reformas integrales, estrategias, mecanismos, alternativas financieras o afectación de grupos sociales frente a las cambios estructurales que debe enfrentar e impulsar el próximo gobierno.
• El proyecto del PGN para el año 2019 compromete recursos para financiar el gasto público por la suma de $295,8 billones. En relación con el valor nominal del PIB en 2019 ($1.033,5 billones), el Estado controla de manera directa el 28,6 por ciento del ingreso nacional. Educación, Salud, Fuerzas armadas, Policía, Justicia y amortización de la deuda pública, integran los sectores que gastan más dinero: 54 por ciento del PGN 2019. El proyecto de PGN 2019 no presenta cambios estructurales ni de forma, por tanto desconoce las recomendaciones de la Misión.
Conclusiones
La política fiscal colombiana tiene problemas de sostenibilidad, adaptabilidad, corrupción, progresividad, iniquidad, eficacia y productividad.
La composición del gasto público evidencia su elevada inflexibilidad especialmente a nivel del GNC, que reduce el margen de maniobra para administrar el gasto. La elevada e intrincada inflexibilidad es derivada de la proliferación de rentas de destinación específica, límites mínimos de gastos impuestos por la Ley o la Constitución y, en el caso de la inversión, por la pre-asignación de compromisos a través de vigencias futuras.
Sin lugar a duda, una buena porción de la inflexibilidad presupuestal proviene de las elevadas transferencias, las cuales se mantienen cerca del 11 por ciento del PIB (creciendo a ritmos del 0,8% real por año) en el PGN-2018. Allí, las transferencias pensionales crecen a ritmos del 0,6 por ciento real-anual (alcanzando ahora 4,1% del PIB).
El Ministerio de Hacienda calcula que alrededor del 90 por ciento del presupuesto del gobierno central es inflexible, debido especialmente a que la inversión y los gastos generales son los únicos rubros donde existe alguna capacidad de ajuste. La variable de ajuste fiscal para el gobierno nacional central es la inversión y no los gastos de funcionamiento o pago de deuda pública. Esta situación genera inestabilidad en la macroeconomía nacional ya que es difícil realizar ajustes referentes al déficit fiscal, implicando, además de la inflación, un aumento continuo en la deuda pública, deuda con la cual se pretende generar una estabilidad económica.
El gasto público no contribuye lo suficiente a una mejor distribución del ingreso y Colombia continúa como uno de los países más desiguales del mundo. Hay rubros de gasto público con impacto altamente regresivo sobre la distribución del ingreso, como es el caso del pago de la burocracia, del gasto en pensiones o en educación superior.
La paz requiere de un esfuerzo de priorización y reorientación de las inversiones que realizan los sectores en el Presupuesto General de la Nación; pero, además, deberán concurrir fuentes de financiamiento del orden territorial, del sector privado y de la comunidad internacional. Los recursos del PGN deben ser la principal fuente de financiamiento del posacuerdo que asciende a $46,7 billones, constantes de 2016, para la totalidad del período de 15 años, lo que equivale al 36 por ciento del total de los costos de la implementación del Acuerdo.
No obstante, las finanzas y el presupuesto público nacional tampoco están en reestructuración o en transformación en pro de los temas y compromisos incluidos en el “Acuerdo de Paz”. Los presupuestos públicos planeados o ejecutados por las administraciones Uribe (2002-2010) y Santos (2010-2019) registran una sorprendente identidad, no obstante los énfasis, alternativos de cada administración en la guerra y la paz. Los rubros privilegiados son el pago de la deuda externa, el gasto militar y demás aparatos de represión incluida la “justicia”, la reproducción de la clase política y la burocracia, el sostenimiento del precario sistema educativo y el control de una clientela social a través de las políticas asistenciales.
La política tributaria es un instrumento estratégico en manos del Estado para generar equidad, promover el desarrollo y reducir la pobreza. En Colombia este instrumento funciona al revés: de una parte, los tributos los pagan principalmente la clase trabajadora; de otra parte, los ricos evaden impuestos; la corrupción es consustancial al sistema político y la clase dominante se apropia, legal e ilegalmente, los recursos públicos; el gasto privilegia las actividades improductivas y el PGN se concentra en los gastos de funcionamiento del Estado y pago de deuda pública.
La burocracia pública, las fuerzas armadas, la policía y el aparato judicial le cuestan a la sociedad civil una cuarta parte del PGN 2018. El número de cargos es de 1,1 millón. El número de puestos de trabajo generados por el Estado representa el 4,9 por ciento de las personas ocupadas en Colombia; en tanto, el costo de la nómina pública equivale a 23 por ciento del fondo salarial del país.
El Acto Legislativo 03 de 2011 introdujo la sostenibilidad fiscal como un criterio constitucional. El proceso de convergencia a un déficit estructural de 1,0 por ciento del PIB como el que ordena la Regla Fiscal para 2022 depende críticamente de las sendas de crecimiento potencial del PIB y de los precios de largo plazo del petróleo. De acuerdo con lo señalado por la regla fiscal, el gobierno nacional debe disminuir los niveles de déficit y de deuda pública y fortalecer la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo. El modelo de desarrollo del país está agotado y requiere cambios estructurales y de diversificación e innovación de la economía; la institucionalidad pública está en crisis; la clase dirigente está lumpenizada, mientras tanto la sociedad atraviesa un cambio de época debido a las transformaciones etarias, culturales, políticas, ambientales, laborales, económicas y tecnológicas.
En particular, ante la descolgada de los precios del petróleo y la ralentización de la economía global y el menor crecimiento de la economía local, se requiere mantener la sostenibilidad de las finanzas públicas a través de la política de “Austeridad Inteligente” y cambios estructurales en los ingresos y los gastos. Esta restricción no es tenida en cuenta por los candidatos a la presidencia 2018. Sus promesas contenidas en los programas políticos hacen referencia al gasto pero no dicen cómo y quienes los financiarán. Las promesas que hacen hoy los políticos, por experiencia lo sabemos, determinan los impuestos del mañana.
De los cuatro candidatos con mayor probabilidad de obtener el triunfo, sólo dos presentan un programa de gobierno estructurado: Petro y Vargas Lleras. Todos coinciden, de manera vaga, en promover la educación y en la lucha contra la corrupción. Los candidatos de ideas políticas derechistas, Duque y Vargas Lleras, ofrecen más de lo mismo: volver a la guerra (que tantos réditos económicos y políticos le generan a la clase dominante), profundizar el neoliberalismo, reducir los impuestos al capital y fortalecer el Estado autoritario. Duque, Vargas Lleras y Fajardo enfrentan la inseguridad ciudadana con la propuesta de agrandar el Estado policial (donde el gobierno mantiene un estricto control sobre la sociedad, particularmente a través de la supresión de las libertades civiles y a menudo mediante una fuerza de policía secreta y un gran despliegue e inversión en mecanismos de vigilancia). Petro presenta un programa alternativo de corte social, ambiental y de derechos. Sin embargo, los cuatro hacen caso omiso o tienen oídos sordos frente al informe de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública
El espectro político 2018 presenta dos candidatos representantes y defensores de los intereses del gran capital (Duque y Vargas Lleras), uno que responde a las expectativas de la clase media (Fajardo) y otro sintonizado con las necesidades populares, las luchas de la clase trabajadora y las expectativas de los jóvenes (Petro).
La Comisión del Gasto y la Inversión Pública, creada de acuerdo con lo señalado en el artículo 361 de la Ley 1819 de 2016, se enfocó en determinar posibles ganancias en eficiencia, eficacia y equidad del gasto en los recursos actualmente disponibles, en los diferentes sectores y procesos analizados. En consecuencia, no fue a la raíz de los problemas de la Hacienda pública colombiana ni recomendó cambio alguno de tipo estructural. Los comisionados se quedaron en las formas y los procedimientos sin intentar criticar el statu quo y el orden que refleja y reproduce las finanzas públicas desde la época histórica de la Colonia.
El octavo y último PGN programado por la administración Santos para el año 2019 no repara en los diagnósticos y recomendaciones de la Misión. Los consejos de los “Misioneros” los echó al olvido y engavetó el “Informe de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública”.
Las medidas impopulares, pero requeridas inevitablemente para llevar a cabo las acciones correctivas, son retrasadas por Santos para hacer caer en terceros la responsabilidad y el costo público de estas reformas estructurales e impostergables. ν
* Economista político y filósofo humanista. Escritor, investigador y consultor independiente. Miembro de los equipos editoriales de los periódicos Le Monde diplomatique, edición Colombia y periódico desdeabajo.
Leave a Reply