El personaje parece extraído de un programa de humor de la televisión colombiana. El país entero ríe a mandíbula batiente. Y, sin embargo, es el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística. ¿Cómo fue posible que se llegara a semejante situación? Es claro que no se trata de una anomalía y que resulta enteramente funcional en el actual contexto de gobierno. Una ojeada a la historia tal vez nos ofrezca algunos elementos de juicio.
El debut de Juan Daniel Oviedo como nuevo Director del Dane consistió en un par de declaraciones, calculadamente escandalosas, sobre los resultados del Censo Nacional de Población que recibió de su antecesor. “Los colombianos somos muchos menos de lo que habíamos pensado”, afirmó, dejando de lado el hecho de que las proyecciones son hechas por el propio Dane y haciendo la comparación, más bien, con los datos de la Registraduría Nacional (1).
Actuaba así, con perfecto conocimiento de que si por alguna razón suelen preocupar estos resultados es porque determinan la repartición de las curules en el Congreso e inciden en los montos de las transferencias a las regiones en el Sistema General de Participación. Estas diferencias, que pueden ser positivas o negativas, no son raras, lo sorprendente en este caso es la magnitud (2). Un ejemplo lo tenemos con el Valle del Cauca donde la respuesta, a veces airada, no se hizo esperar. Casi 900.000 personas menos que las proyectadas para 2018 y lo que es más grave, la población resulta ser inferior a la registrada en el anterior censo de 2005. Las mayores diferencias se concentran en la ciudad de Cali donde es ostensible la inconsistencia con las afiliaciones al régimen contributivo de salud (3). Se ponen pues en duda, no sólo las proyecciones sino el censo de 2005 y por supuesto el que acaba de realizarse. El impacto sobre la credibilidad de la Institución es notable.
La segunda declaración tiene un impacto político menos evidente pero resulta igualmente “noticiosa” y revela o una enorme ignorancia o el poco respeto que le inspira el campo del conocimiento en el cual, se supone, debería ser experto. Es preocupante el alto índice de envejecimiento, comentó, con el énfasis de quien acaba de comunicar un descubrimiento. Dicha constatación no es ninguna novedad y ha sido motivo de análisis desde hace mucho tiempo. De hecho, el Ministerio de Salud de la pasada administración había presentado un completo informe sobre el tema en 2013 (4). Y ya en el 2007 el gobierno de entonces había presentado la primera Política Nacional de Envejecimiento y vejez en la cual se resalta el trabajo desarrollado desde 2003 (5). Pero además, es claro que la investigación sobre las tendencias que, como ésta, provienen de la llamada transición demográfica, tiene ya un larguísimo recorrido, como lo saben no sólo los demógrafos sino quienes se ocupan de la defensa de los derechos de las personas de edad. Baste mencionar las memorias del seminario sobre este tema realizado por el Departamento Nacional de Planeación en 1994 (6). Una nueva duda sobre la credibilidad, en este caso del Director, salta a la vista. Pero fácil es descubrir las razones de semejante insistencia. Se trata de contribuir a crear el clima favorable a la próxima reforma pensional en la cual uno de los puntos sugeridos es el aumento en la edad de retiro.
Si algo queda claro es, pues, que el nuevo director puede no saber mucho sobre estos temas, pero entiende perfectamente para qué pueden servir las estadísticas en términos políticos. En principio, esto tampoco debería sorprendernos: como lo indica hasta su propio nombre, la estadística nace de una necesidad del Estado; una necesidad de registrar y contabilizar los recursos, tanto los propios como los de la sociedad bajo su jurisdicción. Sin duda planteó siempre el problema de qué es lo que deja para sí mismo el gobierno y qué es lo que permite conocer al público. Su evolución, desde aproximadamente el siglo XVII en Europa, ha conducido, sin embargo, a formas mucho más complejas. Lo que permanece, en todo caso, es una necesaria pero frágil corriente recíproca de legitimación. El Estado canaliza una suerte de validación social (pública) de la información estadística, pero, a su vez, la calidad de ésta contribuye a la legitimación del Estado (7), Pero éste no es el problema. Lo que estamos viendo en Colombia es una forma cruda y burda de utilización que resulta, por ello mismo, de ridículo cinismo. Probablemente es el resultado de todo un proceso de descomposición que el país está en mora de reconocer y analizar.
El recurso de la historia
En efecto, como bien lo señala Desrosières, la historia de la estadística, en cierto modo, arranca como un conjunto de historias nacionales. En ese sentido es posible abordar también el caso de Colombia (8). Con una precisión indispensable: mientras que para los países del centro es claro que sólo al llegar a cierto punto se plantean la internacionalización como problema, en los de la periferia la determinación internacional se encuentra presente desde el principio. –No es propia la cultura estadística como no lo es tampoco la teoría económica, lo cual no representa de por sí un problema mayúsculo pues estamos hablando en todos los casos del capitalismo–.
Un rasgo de esta historia se refiere a que son indispensables arreglos institucionales que aquí también conducen, al mismo ritmo mundial, a la consolidación de administraciones específicas dotadas de relativa autonomía como corresponde a las necesidades de validación social –discurso, lenguaje y función pública– de las estadísticas. Es por eso que, a partir de cierto momento, esta historia puede identificarse con la del Dane.
En este sentido resulta clave, prescindiendo de los antecedentes, que no dejan de ser importantes, tomar como punto de partida el año 1951 que es cuando se separa la Oficina Nacional de Estadística de la Contraloría General de la República, convirtiéndose en la Dirección Nacional de Estadística, dependencia directa de la Presidencia de la República. Transformación que se completa en 1953 con la creación propiamente del Dane (9). La importancia de esta transformación radica en que pese a adquirir identidad propia pierde autonomía pues ya en ese momento, y a partir de 1945, la Contraloría había dejado de depender de la Presidencia para pasar, como institución verdaderamente de control sobre el Ejecutivo, a la órbita del Congreso. Hubiera sido mejor una completa independencia. Lo que sí se inaugura ahí, desde luego bajo gobiernos autoritarios, es su relación con un modelo económico intervencionista, esto es, de Planeación, aunque dicha relación sólo se hace efectiva y explícita durante el Frente Nacional con el Plan decenal de 1960, inspirado en las doctrinas desarrollistas de la Cepal.
Conviene aclarar que a pesar de su importancia como el productor por excelencia de las estadísticas, el Dane siempre ha estado acompañado de otras instituciones que también lo hacen como la Contraloría (información fiscal), los Ministerios y, especialmente el Banco de la República, encargado de las estadísticas monetarias pero además competidor y aspirante permanente a centralizar, desde otro enfoque, la oferta de estadísticas. No gratuitamente conservó hasta 1983 el control de la elaboración de los cuadros de las cuentas nacionales. Téngase en cuenta que en Colombia siempre ha sido una rémora engorrosa el asunto de la “oficialización” de las estadísticas. Esto es, la versión simplista del principio comentado de la validación social, colocado al servicio de un trámite de control.
De la edad de oro al comienzo del fin
No obstante, la transformación fundamental se dio en 1968 como parte de una serie ambiciosa de reformas en perspectiva desarrollista (Decreto-Ley 3167 de diciembre de 1968). Empero, la vocación planificadora del proyecto, al venir de la mano de un presidencialismo extremo, introduce indeseables elementos de desconfianza pues hace ver las estadísticas como una fabricación del gobierno que amarraría así los indicadores con los cuales iría a ser evaluado.
De todas maneras la edificación que trazó, no sólo en lo referente a la estructura orgánica e institucional sino en cuanto a las grandes líneas de operación estadística, incluyendo objetivos, metodologías y herramientas tecnológicas, representó una notable modernización destinada a perdurar por lo menos dos décadas. Lo más importante, sin embargo, fue que el diseño se hizo realidad en la práctica. Un punto de vista independiente y hasta cierto punto crítico en lo teórico y en lo político le dio vida al proyecto. El hecho no fue ajeno a dos fenómenos que confluyeron en los años setenta. De una parte, la incorporación al funcionariado de una capa notable de jóvenes profesionales y estudiantes, bien calificados, que venían de las experiencias de un gran movimiento nacional universitario y de otra, la dinamización de un gran movimiento social que, bajo formas sindicales o no, agrupaba a los trabajadores del Estado. Estos dos fenómenos, obviamente interrelacionados, garantizaban la independencia institucional –no solamente en el Dane, cabe aclarar– y protegían de la manipulación gubernamental, al menos en sus formas más abiertas. Lo que no se logró fue la ilusión, muchas veces acariciada, de edificar una institución pública de alto nivel, productora de estadísticas, con una autonomía comparable a la que se exigía para las universidades. En cambio, sirvió para señalar al Dane de manera sesgada y resaltar supuestas o reales diferencias de enfoque con otras instituciones. Desde luego, nunca se explicitaban los contenidos políticos y las discusiones parecían centrarse en asuntos teóricos, metodológicos y hasta prácticos.
Una manifestación fue precisamente la controversia a propósito de las Cuentas Nacionales que el Dane sólo asumió en 1983 a pesar de que venía elaborándolas desde 1970 con la metodología más completa y actualizada de la época (Nuevo Sistema de Cuentas Nacionales -Revisión 3) (10). En realidad, lo que estaba en juego, bajo un ropaje académico, era el control no sólo sobre la producción de las estadísticas sino sobre los cuadros de síntesis que permiten orientarse en el análisis de la dinámica económica y por tanto en las propuestas de política pública. En efecto, el Dane continuó en esta labor pero, de alguna manera, bajo sospecha. Años después, en un libro del Banco de la República en el que se resumen los resultados de sus investigaciones con base en largas series de los principales agregados de las cuentas nacionales, se tomaría como punto de partida una crítica, que pretendía ser demoledora, a los resultados obtenidos por el Dane (11). Había sido el comienzo del fin.
Si se toma este ejemplo, es porque el Banco de la República condensa, desde el punto de vista sociológico pero con implicaciones políticas, lo que ha sido un crucial enfrentamiento. A diferencia de lo que ocurría en el Dane, en el emisor central tanto la dirección como los equipos técnicos provenían (y provienen) de la élite, mayoritariamente formados -desde el principio dentro de la corriente dominante de la Economía, de factura norteamericana– en universidades privadas y han pertenecido, casi sin solución de continuidad, desde fines de los años cuarenta hasta hoy, a una corriente que podríamos calificar de liberal en lo económico (hoy neoliberal). Sobra decir que ya la diferencia entre las dos instituciones no es significativa.
Durante los años ochenta y noventa, sin embargo, la discusión principal parecía versar sobre asuntos de eficacia. Lo que se necesita, ya no para la planeación sino para la política económica de corto plazo, no son robustas estadísticas básicas sino indicadores de coyuntura. En principio no podía cuestionarse la labor del Dane desde ese ángulo ya que tenía a su cargo los indicadores más tradicionalmente utilizados: los precios y el empleo. Obviamente, los fiscales y monetarios correspondían por definición a otras instituciones. Pero además, el Dane se dedicó desde entonces a fortalecer su dispositivo encaminado a ofrecer indicadores de corto plazo, multiplicando las encuestas por muestreo y aprovechándolas al máximo, y desarrollando nuevas y complejas metodologías estadísticas, posibles desde luego gracias a las nuevas herramientas tecnológicas, hasta el punto de lograr, por ejemplo, estimaciones del PIB trimestral basadas en modelos matemáticos. Con todo, se consideraba insuficiente. Pero la discusión no era realmente de naturaleza práctica. Lo que la “demanda” estaba exigiendo era, más que estadísticas, una oferta de indicadores y estimaciones “sobre medidas”, encuestas de opinión y sondeos, y variadas formas de “proxis”. Un terreno en el cual tenían ventaja diversas instituciones y fundaciones privadas, especialmente la principal de ellas, Fedesarrollo, que ha trabajado con notable dedicación y eficacia, desde principios de los setenta.
Los diferentes rostros del fin
El encargado de diseñar el programa para el nuevo siglo, en materia de producción estadística, fue justamente Miguel Urrutia quien fuera durante muchos años gerente del Banco de la República. Decía, al respecto, en el 2003: “En diferentes momentos el Departamento Administrativo Nacional de Estadística ha querido tener el monopolio de la estadística. Esto es un error. La demanda de información es siempre mayor que la oferta, y por esa razón la priorización es importante. El sector privado puede producir estadísticas, y diferentes agencias estatales producen cierta información especializada. Los bancos centrales producen las estadísticas financieras, monetarias y, frecuentemente, las cifras de la balanza de pagos. Dadas las actuales limitaciones de presupuesto, el Dane debe concentrarse en garantizar la producción de estadísticas básicas de alta calidad” (12).
Tal es la hoja de ruta que se ha seguido hasta ahora. Incluida su propuesta institucional que era la creación de un Sistema Nacional Estadístico (descentralizado, público, privado, en red) presumiblemente encabezado por el Dane. Es claro que durante la década de los noventa el Dane había sido sometido a un notorio y radical debilitamiento en personal y presupuesto. En esta filosofía de “mercadeo de las estadísticas” para atender a la “demanda”, podría interpretarse que se había buscado, como en otras entidades estatales, su progresivo marchitamiento (13).
Pero en este caso no parece haber predominado el fundamentalismo neoliberal sino la necesaria subsidiaridad y la hoja de ruta se ha seguido; no sin dificultades, o interrupciones claro está. En su último informe de gestión, el anterior Director, Mauricio Perfetti destacaba que por fin se había logrado conformar el sistema en 2016 y la aprobación en 2017 del Plan Estadístico Nacional para cinco años. Casi sobra señalar que todo ello ha sido en el marco de las exigencias internacionales, en particular las formuladas por la Ocde. Sin duda, durante todo este tiempo se ha seguido la orientación neoliberal; muy lejos han quedado ya las veleidades planificadoras; en los medios académicos y empresariales muy poco se critica al Dane. Quizás no suceda lo mismo en los medios populares.
No obstante, y a propósito de las dificultades aludidas antes, es evidente que una sombra singular aparece en la primera década del siglo. Una sombra de sospecha sobre la fiabilidad de las estadísticas, y ya no sólo las del Dane, que apareció como denuncia una y otra vez. Una manifestación ostensible fue el hecho de que por primera vez en la historia algunos Directores fueron despedidos u obligados a renunciar. El primero fue César Augusto Caballero en el 2004 y el segundo, su sucesor, Ernesto Rojas Morales en el 2007. Entre uno y otro se llevó a cabo el Censo de 2005, prácticamente la única realización importante durante ese periodo. Significativamente, el informe de quien les siguió, H. Maldonado, es de puro trámite, perfectamente formal y anodino.
Hasta aquí el recurso de la historia. La alusión que se acaba de hacer nos permitiría entonces volver a la anécdota con la que iniciamos. Pero bastaría con recordar al latino: “Mutato nomine de te fabula narratur”.
1. www.elespectador.com/economia/ 6 Nov 2018 – 9:00 PM
2. Se refería el Director a resultados “preliminares”, pero llama la atención que en el momento de escribir este artículo todavía no contemos con resultados definitivos.
3. Des-censo en Cali y el Valle 2018/11/14 www.semana.com/opinion/articulo/censo-2018-en-el-valle-del-cauca-columna-de-esteban-piedrahita/590668
4. Ministerio de Salud y Protección Social. ENVEJECIMIENTO DEMOGRÁFICO. COLOMBIA 1951-2020 DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y ESTRUCTURAS POBLACIONALES Bogotá, D. C., abril 2013
5. Ministerio de la Protección Social. “Política Nacional de Envejecimiento y Vejez” Bogotá, 2007
6. DNP-FNUAP, Memorias del Seminario Nacional sobre población y desarrollo, Bogotá, 1994
7. Desrosières, A.“La politique des grands nombres, histoire de la raison statistique”, La Decouverte, Paris, 1993
8. Es lo que intenté hace algunos años. Ver: Moncayo S. Héctor-León, La construcción institucional de los hechos sociales y económicos. En: “La sociedad colombiana: cifras y tendencias”. B. Castro (Comp).Universidad del Valle. 2009.
9. En el ensayo citado sugerí una propuesta de periodización que se apoya en ciertos hitos. Hoy los reformularía así: 1923-24; 1934-38; 1951-1953; 1968; 1983; 1991; 2003. Para una presentación completa, ver: Moncayo S. Héctor-León, La construcción institucional de los hechos sociales y económicos, op. cit.
10. Una explicación de la controversia se presenta en el ensayo citado. Moncayo S. Héctor-León, op. cit.
11. Grupo de Estudios sobre el crecimiento económico, GRECO, “El crecimiento económico colombiano en el siglo XX” Banco de la República, Fondo de Cultura Económica. Bogotá, 2002
12. Urrutia, M. “Nota Editorial”. Revista del Banco de la República, 912, Vol. LXXVI, Octubre de 2003
13. Ver Moncayo S. Héctor-León, La construcción institucional de los hechos sociales y económicos, op. cit.
*Integrante del Consejo de Redacción, Le Monde diplomatique,ecición Colombia.
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