Basados en preceptos del Fondo Monetario Internacional que estimulan la austeridad, el gobierno nacional, a pesar de la abundancia de reservas internacionales, y su valoración vía devaluación del peso, se niega a implementar una política de amplia inversión social. Aquí las razones esgrimidas y las alternativas por seguir.
En Colombia el Ministro de Hacienda está proponiendo la austeridad inteligente como instrumento para lograr el éxito de la nueva economía, que consiste en el impulso a la industria, la agricultura y el turismo. El discurso del gobierno es intrínsecamente contradictorio. No es posible estimular la nueva economía por la vía de la austeridad. En esta coyuntura el Estado tiene que cumplir una función contracíclica, y esta tarea es posible porque el país todavía cuenta con los recursos de las bonanzas del petróleo y la minería. En lugar de desconocer la relevancia de estos recursos el gobierno los debería aprovechar de manera eficiente.
En el país se conjugan tres hechos relevantes: abundancia de reservas, recesión y depreciación del peso. Al terminar el 2015 el país tenía un monto de reservas significativo, equivalente a USD46.740 millones. Además, como fruto de la depreciación, el valor de las reservas en pesos aumentó de manera significativa. Solamente en un año, entre 2014 y 2015, el valor de las reservas en pesos pasó de COP113,2 billones a COP147,2 billones. El aumento fue de COP33,9 billones, recursos equivalentes a casi 6 veces los ingresados por la venta de Isagen, una de las grandes empresa de generación eléctrica.
Frente a esta abundancia de recursos es difícil entender los llamados gubernamentales a la austeridad, y los mensajes de alarma del ministro de Hacienda. Estas alertas se explican porque la práctica del Banco de la República, y de otros bancos centrales, ha sido la de no utilizar los excedentes obtenidos de la valoración en moneda doméstica de las reservas internacionales. El Fondo Monetario Internacional estimula este tipo de comportamiento con los siguientes argumentos. Primero, no es conveniente transmitir la sensación de abundancia porque se relaja la disciplina fiscal. Segundo, los gobiernos nacional y local difícilmente podrán evitar la tentación de utilizar estos recursos para hacer favores políticos. Tercero, existen debilidades institucionales que impiden que los dineros se inviertan de manera eficiente. Cuarto, la ampliación de la cantidad de moneda hala la inflación hacia arriba.
Aunque estos argumentos son razonables no deben absolutizarse. Antes de la ley 31 de 1992 (ley del Banco de la República), las utilidades originadas en la valorización de las reservas internacionales en pesos alimentaban la cuenta especial de cambios (CEC), y podían ser utilizadas por el gobierno para financiar el gasto. La CEC se eliminó porque efectivamente se prestaba para abusos, y contribuía a reducir la disciplina fiscal. Las normas posteriores giraron al otro extremo, sin permiten que el gobierno recurra a los excedentes resultantes de la variación de la tasa de cambio. Con la actual legislación, el gobierno no puede aprovechar las ventajas de la depreciación, ni tiene que asumir los costos de la apreciación. Desde el punto de vista contable, los efectos de las variaciones de la tasa de cambio se reflejan directamente en el patrimonio. Antes, cuando existía la CEC los excedentes generados por la depreciación se consideraban ingresos del Banco, engrosaban las utilidades del ejercicio y podían ser incorporados al presupuesto.
Sudor y lágrimas
Al observar los balances macro desde una perspectiva general se constata una asimetría en el tratamiento de la depreciación. Por el lado de los activos (reservas internacionales) no se permite que el gobierno use los excedentes derivados del ajuste de cambio. Pero por el lado de los pasivos (deuda externa), las pérdidas causadas por la depreciación sí se incorporan en el déficit de la Nación y tienen una incidencia directa en el balance fiscal.
El impacto fiscal de la depreciación del peso es asimétrico. Esta conclusión es clara después de comparar la forma como se introducen los cambios generados por la depreciación en las valoraciones de las reservas internacionales y de la deuda externa. Mientras que en el primer caso la depreciación del peso no tienen impacto fiscal, en el segundo sí. Este maniqueísmo es masoquista. Es la expresión del afán de los ministros por intensificar el dolor y las lágrimas en el tiempo presente para lograr la bienaventuranza futura.
El llamado al sacrificio tiene una larga historia en el pensamiento económico. Desde los años 20del siglo XX Ramsey, por ejemplo, insistía en la bondad del sacrificio presente como condición de la felicidad futura. En esta lógica es preferible posponer consumo y aumentar el nivel de inversión. Desde la mirada de autores como Keynes la felicidad presente es garantía de mayor felicidad en el futuro. No es necesario, entonces, sacrificar el consumo actual en aras de la bienaventuranza de mañana. En este contexto se inscribe la propuesta de austeridad fiscal del ministro de Hacienda. En el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016 se propone conjugar la austeridad inteligente con la nueva economía. Desde la mirada keynesiana estos dos objetivos no son compatibles, ya que el impulso de la industria, la agricultura y el turismo, requiere que haya políticas expansivas. La asimetría de las reservas con respecto a la deuda externa y a las reservas termina favoreciendo las medidas de austeridad. La dinámica de los tres sectores que liderarían la nueva economía requiere políticas expansivas, y no austeridad. El mundo de sudor y lágrimas que se deriva de la contabilidad del gobierno es masoquista.
La asimetría podría corregirse de dos maneras, bien sea eliminando el impacto de las variaciones de la tasa de cambio en el monto de la deuda o, bien, incorporando en el balance fiscal la incidencia que tiene la tasa de cambio en la valorización de las reservas. Este camino que parece más adecuado que el primero, puede concretarse sin que ello implique reproducir los errores cometidos en el manejo de la CEC.
Las reservas como instrumento contracíclico
Puesto que las reservas internacionales son un activo de la Nación, en las coyunturas recesivas deberían utilizarse como un instrumento contracíclico.
No es posible definir el nivel óptimo de reservas. Los criterios son heterogéneos, y dependen de la variable de referencia. Cada país juzga de manera discrecional si el volumen de reservas es adecuado, ya que es necesario hacer supuestos sobre los riesgos futuros y este ejercicio siempre es arbitrario. Existen algunos criterios básicos que siempre son discutibles.
De acuerdo con la regla Greenspan/Guidotti, las reservas deben ser suficientes para responder por la deuda (pública y privada) de corto plazo. Por ello suponen que la razón reserva/deuda debe ser igual a 1. La intuición de Greenspan/Guisote es pertinente. En su opinión, las reservas del país deben ser suficientes para responder a los compromisos crediticios de corto plazo (menos de un año), suponiendo que durante este tiempo el país no recibe nuevas divisas. Colombia cumple sin ningún problema con la regla Greenspan/Guidotti. En el 2015 la relación fue de 1,99. Otra medida del nivel de reservas es su relación con M3. En el 2015 el país tenía una relación que es alta en el contexto latino.
Las reservas también suelen relacionarse con los meses de importaciones. En el 2015 la relación entre las reservas y las importaciones de bienes y las importaciones totales fue de 8,8 meses. Ello significa que con las reservas disponibles Colombia podría mantener el ritmo actual de importaciones durante casi 9 meses. El indicador es exigente porque en la realidad, cuando un país tiene problemas de reservas disminuye las importaciones que no son estrictamente necesarias. Si en el denominador se incluyeran únicamente las importaciones absolutamente necesarias, el número de meses aumentaría.
La revisión de los indicadores anteriores muestra que el volumen de reservas que tiene el país es más que suficiente, y podría utilizarse parte de estos recursos. El país no necesita USD46.740 millones de reservas internacionales. Los indicadores también serían buenos con un volumen de reservas de, por ejemplo, USD41.000 millones. Ello significa que Colombia podría disponer de USD5.000 millones, que serían equivalentes a unos COP15 billones.
En mayo el Banco de la República subastó reservas por un valor de USD 411 millones. En opinión de las autoridades monetarias, esta venta se justificaba porque la depreciación había alcanzado un nivel que se consideró excesivo. Esta operación muestra que bajo determinadas condiciones sí es posible hacer uso de las reservas. En las circunstancias actuales las reservas podrían utilizarse para realizar inversiones públicas de dos maneras. La primera, incorporando en el presupuesto los excedentes originados en las variaciones de la tasa de cambio (ajuste de cambio y diferencial cambiario). Estos recursos no deberían contabilizar directamente en el patrimonio del Banco sino que deberían hacer parte de los ingresos del Banco. El gobierno recibiría las utilidades del Banco y el dinero lo colocaría en un fondo especial destinado al desarrollo de la infraestructura básica (acueductos, escuelas, vías, etcétera). Es una solución intermedia entre la antigua CEC y la situación actual. Los recursos no irían al presupuesto sino que se destinarían exclusivamente a inversiones estratégicas con un horizonte de largo plazo.
El segundo camino consistiría en utilizar un monto de las reservas que, como se dijo antes, sería de USD5.000 millones. El empleo de estos recursos no perjudica los indicadores relacionados con el nivel adecuado de reservas. En cuanto a la mecánica, las formas de utilizar las reservas son muy variadas. Basta con un ejemplo. El Banco de la República entregue dólares al gobierno para que prepague deuda externa, y se expide un pagaré. El gobierno le paga a la entidad internacional y, de todas maneras, emite TES, pero no le entrega los pesos al Banco de la República para que los guarde en una bóveda, sino que con este dinero financia un fondo que serviría para consolidar la inversión pública estratégica. Este apenas es un ejemplo de mecanismos “no ortodoxos” que podrían utilizarse, con el fin de replantear de manera sustantiva el manejo de la deuda pública interna.
No se trata de desperdiciar las reservas en programas populistas de corto plazo. Su buen uso exige que se cumplan, por lo menos, tres condiciones: i) La utilización debe ser progresiva, a la par con una buena gestión pública que permita el diseño de proyectos de inversión. ii) Los recursos deben destinarse a la financiación de obra pública de largo plazo (vivienda, vías, etcétera). iii) La distribución de los dineros debe hacerse teniendo como propósito final la estimulación de la producción y el empleo, con una perspectiva contracíclica.
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