La minería, a pesar de todo el costo ambiental que acarrea para quienes habitan los territorios bajo explotación, así como para la misma naturaleza y las otras especies que la habitan, es defendida desde el Estado por el dinero que pagan las mineras al fisco nacional. En el caso de Cerrejón, ¿cuánto cancela este grupo minero por estos rubros y cuánto ahorra por exenciones de distinto orden? Las sumas y restas arrojan muchas preocupaciones y revelan algunas verdades que ponen en duda las pretendidas ventajas para el país de ampliar la explotación de carbón en La Guajira.
El pasado mes de noviembre la Corte Constitucional tomó la decisión de suspender el desvío del arroyo Bruno en La Guajira que pretendía hacer la empresa Cerrejón para extraer el carbón localizado en el cauce de este arroyo. La Corte argumenta que el proyecto de expandir esta mina puede atentar contra derechos fundamentales de la población local, tales como el agua, la seguridad alimentaria y la salud. Por su parte, la empresa sostiene que las obras de este proyecto fueron aprobadas desde 1998 por el Ministerio de Ambiente e incluidas en el Plan de Manejo Ambiental vigente desde 2005 y aprobado por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (Anla)1. La solicitud específica de desviar este arroyo fue aprobada por la Anla mediante la Resolución 759 del 14 de julio de 2014.
¿Cuánto gana el Estado, en lo económico, por una decisión como la tomada por la Anla?
Sin entrar en una discusión jurídica, es bueno tener en cuenta diversos aspectos abordados explícitamente por la Constitución Política y que son relevantes para un análisis económico de la explotación minera:
- Como propietario de los recursos del subsuelo, el Estado debe velar porque los resultados de su explotación deben cumplir con principios de eficiencia, economía, equidad y valoración de costos ambientales (Art. 267). Esto implica realizar análisis económicos de las condiciones en que se lleva a cabo la explotación de estos recursos, para evaluar si el Estado obtiene una contraprestación adecuada por dicha explotación, garantizando una distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano, orientado todo ello al cumplimiento de los objetivos del Estado Social de Derecho (Art. 334).
- Las regalías constituyen la contraprestación que recibe el Estado por otorgar el derecho a la explotación de los recursos del subsuelo a los particulares (Art. 360).
- Además de recibir las regalías como contraprestación por la explotación de un recurso del subsuelo, el Estado debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Es este sentido, las regalías no pueden destinarse para cubrir los costos de dichas obligaciones, ya que ellas deben ser asumidas de manera obligatoria por quienes realizan la explotación de los recursos del subsuelo (Art. 80).
- Las empresas que participan en la actividad económica no solo tienen derechos, sino que tienen deberes constitucionales que deben cumplir (Art. 333).
- Todo lo anterior, en cumplimiento del derecho de las personas a un ambiente sano, garantizando su participación en las decisiones que las afecten y protegiendo la integridad ambiental (art. 79).
En este contexto, para una evaluación económica de la concordancia de la intervención del cauce natural del arroyo Bruno con los postulados constitucionales enunciados, debemos tener en cuenta el análisis de dos insumos fundamentales:
La valoración económica de los costos ambientales, tomando como punto de partida inicial las referencias a este aspecto contenidas en los actos administrativos de la Anla.
La contraprestación económica que recibiría el Estado a través de las regalías, tomando como referencia las contraprestaciones que el respectivo operador ha transferido al Estado.
Consideraciones que nos obligan a: 1) una reflexión sobre la valoración económica de los costos ambientales; y 2) un análisis de las regalías pagadas por la empresa al Estado.
Valoración económica de los costos ambientales
Proceder con esta valoración prevista en los estudios de impacto ambiental y en sus respectivos planes de manejo, obliga a evaluar dos componentes centrales: la magnitud de los impactos sociales y ambientales que se generarían como resultado de la actividad propuesta; y los recursos económicos que tiene que invertir el operador de la extracción minera para cubrir los costos requeridos para prevenir, mitigar, reparar o compensar los impactos negativos identificados.
Pues bien, al revisar la Resolución Nº 759 emitida por la Anla el 14 de julio de 2014, no se encuentra referencia alguna a la valoración económica de los impactos ambientales y sociales que se generarían con la intervención del cauce del arroyo Bruno. Tampoco hay referencia a cuáles son los recursos comprometidos por parte del operador para implementar el plan de manejo a que se refiere la mencionada Resolución.
En relación con el primer aspecto, esta valoración es imprescindible al menos en dos componentes básicos de un plan de manejo: 1) hay ciertos impactos negativos que, por exigente que sea un plan de manejo, no logran ser prevenidos, mitigados ni reparados. En consecuencia, debe recurrirse a una compensación de los mismos. 2) como su nombre lo indica, mitigar un impacto implica que se atenúa su efecto, pero que una porción del mismo prevalece y por tanto también debe ser compensado2.
La valoración económica de los impactos a ser compensados, así como de la porción de los impactos mitigados que prevalece, se requiere para determinar si las compensaciones incluidas en el plan de manejo guardan correspondencia con los impactos a compensar. La valoración económica es entonces el procedimiento para adelantar este análisis.
Por otra parte, un plan de manejo es una obligación contractual acordada entre el Estado (representado en este caso por la Anla) y el operador (la empresa Cerrejón), donde se fijan las inversiones y los costos de operación requeridos para implementar este plan. Como en cualquier relación contractual de esta naturaleza, la cual implica una inversión a cargo del particular, el acto administrativo debería aludir tanto a los montos a ser asignados, como a la correspondencia entre estos montos y las acciones propuestas.
Adicionalmente, el Código de Minas (Ley 685 de 2001) establece en su artículo 280 que la empresa minera debe suscribir una póliza de garantía de cumplimiento minero-ambiental, la cual debe ser aprobada por la respectiva autoridad y que, entre otras, ampare el cumplimiento de las obligaciones mineras y ambientales. Es decir, que ampare el cumplimiento del plan de manejo ambiental, lo cual supone una cuidadosa revisión de los costos de implementación de dicho plan. Nuevamente, los actos administrativos aquí referidos no hacen mención alguna al cumplimiento de esta obligación.
La ausencia en el acto administrativo de la Anla de estos componentes de valoración de costos ambientales, llevan a emitir como concepto que es conveniente mantener la suspensión de la intervención del cauce natural del arroyo Bruno ordenada por la Corte Constitucional. Suspensión que debe mantenerse, por lo menos, hasta tanto la Anla como representante del Estado, demuestre, además de otros requisitos imprescindibles, que se está cumpliendo a cabalidad con una adecuada valoración de los costos ambientales que permita tener certeza económica del cumplimento de las obligaciones constitucionales a cargo del operador.
Las regalías como contraprestación económica a favor del Estado
Además de cumplir con todas las obligaciones sociales, ambientales y tributarias que son connaturales a cualquier agente que realice una actividad económica, en el caso de la explotación de recursos del subsuelo existe una obligación adicional, establecida en la propia Constitución Política: el pago de las regalías a favor del Estado, como contraprestación económica por explotación del recurso del subsuelo de su propiedad. Estas regalías, que representan conceptualmente la participación del Estado como propietario de los recursos del subsuelo en las utilidades de su explotación, no deberían excluir el pago de ningún tipo de impuestos. Sin embargo, esto no sucede en el marco de la legislación vigente en el país. En efecto, el Código de Minas prohíbe expresamente (artículo 231) que los departamentos y municipios cobren impuestos directos o indirectos a la actividad minera que se desarrolle en su territorio.
En relación con las regalías, uno de los argumentos recurrentes de las autoridades nacionales para impulsar el sector minero es la importancia que ellas tienen para generar ingresos para el Estado. Al respecto, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 plantea la estrategia de consolidar el sector minero como impulsor del desarrollo sostenible del país, con responsabilidad social y ambiental, con el siguiente argumento3:
El sector minero es una importante fuente de recursos para la inversión pública y el desarrollo económico del país. Con el fin de aprovechar esta oportunidad de recursos de manera ordenada, aportando al desarrollo social, en armonía con el medio ambiente y con otras actividades productivas, el Gobierno nacional incentivará la inversión privada a través del establecimiento de un esquema regulatorio organizado y transparente, y de la dotación de bienes públicos al servicio del sector, desde una visión territorial y ambientalmente responsable.
En esta misma dirección, el Ministerio de Minas y Energía en su Política Minera 2016-2025 plantea que este sector es una fuente de ingresos importante a nivel nacional y local y resalta que “solo con los recursos obtenidos por regalías entre 2010-2015, que ascienden a $9.7 billones, se pueden financiar dos años completos del programa social Familias en Acción”4.
Teniendo en cuenta estos argumentos, ¿cómo se han aplicado las regalías al grupo Cerrejón en los últimos años?
Para mirar la evolución de las regalías causadas a favor del Estado por la extracción de carbón por el grupo Cerrejón, se cuantifica el volumen de carbón extraído entre 2002 y 2015, en cuatro contratos reportados a nombre de este grupo (tabla 1); información que se complementa con el valor de las regalías anuales pagadas por el grupo Cerrejón al Estado (tabla 2), para poder analizar el valor pagado por tonelada de carbón extraído, en cada uno de los contratos (tabla 3).
Las cifras indican que efectivamente la empresa ha pagado por regalías sumas importantes, superando en muchos años los 300 mil millones de pesos. No hay duda en ello, pero sí amerita un análisis complementario. En primer lugar, para identificar si esta actividad sí está generando recursos adecuados al Estado es bueno revisar el valor pagado por las regalías correspondientes al denominado contrato Comunidad. Como se observa en la tabla 3, en casi todos los años por este carbón se pagaron regalías apenas simbólicas, de menos de mil pesos por tonelada, mientras que en los otros contratos se pagaron casi siempre por encima de 10 mil pesos e incluso en algunos años por encima de 30 mil pesos por tonelada extraída. Situación originada en el hecho que dicho contrato opera en lo que se denominan “títulos de propiedad privada”, los cuales por decisión de las autoridades nacionales pagan una tarifa apenas simbólica por concepto de regalías. Esta situación tiene serias repercusiones sobre la participación del Estado en las regalías, toda vez que este contrato tiene un peso significativo en la extracción total de carbón en La Guajira, especialmente entre los años 2010 y 2014 cuando alcanzó a representar una quinta parte del total del carbón explotado por este grupo empresarial.
Por otra parte, esta empresa se vio favorecida desde el año 2005 por un concepto de la Dian que les permitió a las empresas mineras deducir las regalías como un costo de producción en la liquidación del impuesto a la renta. Concepto que significó importantes ahorros en el pago de impuestos y que recientemente fue declarado nulo por el Consejo de Estado.
Estos privilegios para una empresa como el grupo Cerrejón no paran allí. En efecto, entre los años 2002-2011 la empresa se benefició de una norma que estaba especialmente orientada a favorecer las empresas emergentes que operaban en la frontera: la exención del pago de impuestos a los combustibles en las áreas de frontera. Durante este período, los ahorros en costos de combustible le pudieron significar a la empresa sumas que representaron más de tres veces las regalías pagadas en el mismo período de tiempo.
Para una síntesis de estos beneficios para una empresa como Cerrejón, y los consecuentes costos para las finanzas del Estado, la siguiente gráfica muestra unas cifras que ilustran esta situación. Por una parte, las barras positivas muestran lo efectivamente pagado por la empresa por concepto de regalías. Y sin contabilizar lo que dejaron de recibir los municipios y el departamento de La Guajira por la exoneración del pago de impuestos territoriales, las barras negativas muestran los tres tipos de beneficios empresariales otorgados a la empresa, en contravía de los intereses colectivos del país: las regalías omitidas en el contrato Comunidad; el impuesto a la renta dejado de recibirse por la deducción de las regalías como costo de producción; y las ventajas que durante muchos años tuvieron de no pagar ningún impuesto sobre los combustibles.
En conclusión, como se observa en el gráfico, las ventajas económicas recibidas por la empresa durante muchos años, todas ellas a costa del interés colectivo expresado en las finanzas del Estado, prácticamente han anulado las regalías causadas. De allí que la suspensión de la ampliación de las actividades extractivas que se pretendían realizar en el cauce del arroyo Bruno es más que justificada, por lo menos y entre otras cosas, hasta tanto no se evalúe si esta explotación sí deja algún beneficio para el país. Y por supuesto, que se tengan en cuenta antes de cualquier decisión al respecto, los intereses de las comunidades locales.
* Economista. Integrante del Comité Académico del Foro Nacional Ambiental.
1 Cerrejón. Decisión de la Corte Constitucional afecta plan minero de Cerrejón. 19 de diciembre de 2017 (www.cerrejon.com)
2 Como lo expresa el Diccionario de la Real Academia Española, mitigar significa “moderar, aplacar, disminuir o suavizar algo riguroso o áspero”.
3 Departamento Nacional de Planeación, DNP. Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país. Bogotá, D.C., 2015, p. 238.
4 Ministerio de Minas y Energía. Política Minera de Colombia. Bases para la minería del futuro. Bogotá D.C., abril de 2016, p. 9.
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