La discusión sobre el Sistema General de Participaciones (SGP) es relevante. El proyecto de acto legislativo que se vota actualmente en el Congreso modifica la participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación (ICN).
El debate se acentuó estos días porque confluyen varios hechos. En primer lugar, la llegada de los nuevos gobernadores, con ideas novedosas sobre la autonomía territorial. En sus programas de gobierno incluyeron estas iniciativas. Se destaca la posición radical del gobernador de Antioquia, Andrés Julián Rendón, que ha insistido en que los recaudos provenientes del impuesto al patrimonio y a la renta no debe ir al gobierno nacional, sino que deben se recursos administrados por el departamento. También ha adquirido relevancia la posición de Eduardo de la Rosa, gobernador del Atlántico, que nuevamente llama la atención sobre el poco margen de maniobra fiscal que tienen los departamentos.
Segundo, la demanda de los gobernadores ha sido apoyada por la Federación Nacional de Departamentos. Y desde la RAP Caribe ha sido muy importante el llamado de Amylkar Acosta, a una mayor autonomía fiscal local.
Tercero, por el lado del Senado, el antiguo presidente Iván Name propuso un artículo que fue incluido en el plan de desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida, que exige la creación de las regiones autonómicas.
Y, finalmente, el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, ha sido un decidido impulsor del acto legislativo.
De los 8 debates que exige una modificación de carácter constitucional, el proyecto lleva 6, así que con toda seguridad se aprobará. Esta reforma es el primer paso de un cambio sustantivo de la administración del Estado.
La Constitución de 1991 estableció que el situado fiscal, para los departamentos, debía llegar a ser el 24,5% de los ingresos corrientes de la Nación (ICN), y que las participaciones municipales debían llegar a ser el 22%. De acuerdo con el art. 356 de la Constitución, el primer criterio de asignación es geográfico y luego sectorial.
El proceso de descentralización se reversó con los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007. El primero, desarrollado por la ley 715 de 2001 sustituyó los mecanismos del situado fiscal y las participaciones municipales por el denominado Sistema General de Participaciones (SGP).
El SGP cambió las prioridades, y el primer criterio de asignación es el sectorial, y luego el geográfico. Los sectores relevantes son la educación, la salud y el propósito general.
Con el paso del tiempo se fue modificando el énfasis de la Constitución del 91. El acto legislativo 04 de 2007, desarrollado por la ley 1176 de 2007, prolongó hasta 2016 la fórmula de hacer crecer el SGP a unas tasas nominales constitucionalmente definidas. El SGP terminó desvinculándose de los ICN en el 2022. Actualmente el SGP está en 23,8% de los ingresos corrientes.
La caída que ha tenido la participación de las transferencias en los ingresos corrientes es significativa, y se está muy lejos del porcentaje que inicialmente había definido la Constitución del 91.
Para corregir esta situación, la primera versión del proyecto de acto legislativo buscaba que en un plazo de 10 años las transferencias a los municipios, distritos y departamentos fueran creciendo hasta llegar a ser el 46,5% de los ingresos corrientes de la Nación. En el último debate se redujo el porcentaje a 39,5%.
Esta propuesta ha sido rechazada de manera radical por el Ministerio de Hacienda, Planeación Nacional (DNP), y el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf), exministros de Hacienda, y centros de investigación como Fedesarrollo y Anif. En su opinión, estas mayores transferencias debilitan las finanzas del gobierno central, y no dejan espacio para responder por proyectos y servicios de carácter nacional.
Estas críticas son apocalípticas. Anuncian una catástrofe que no se va a presentar. Consideran que primero se debieron haber discutidos las competencias y los criterios de distribución de los recursos, y después fijar el porcentaje. En su opinión el Congreso está siguiendo el camino equivocado porque comenzó por el final. Esta discusión ya no tiene mucho sentido porque, de todas maneras, el acto legislativo se va a aprobar. Ahora es necesario mirar hacia el futuro.
La definición de las competencias y los criterios de distribución exige un replanteamiento radical de la estructura actual del Estado. Los cambios en la descentralización exigirían una reforma administrativa tan relevante como la hizo Lleras en 1968. Ahora se requiere un cambio sustantivo en la forma como se relaciona el gobierno nacional con los departamentos y municipios de tal forma que las regiones, especialmente los departamentos, tengan un mayor margen de maniobra fiscal. Las ciudades grandes y las intermedias ya tienen bastante posibilidades de generación de recursos y de captura de las rentas derivadas del urbanismo.
Se necesita una reforma administrativa porque si se avanza hacia la autonomía territorial habría que aligerar aparatos tan complejos como los ministerios de Educación y Salud. El primer paso es la re-categorización de los municipios, que deberían estar basada en tres criterios: densidades, distintas y activos ambientales. Se tiene que cambiar del criterio poblacional al geográfico, para recuperar el espíritu inicial de la Constitución del 91. Este debate apenas comienza, y gracias a la aprobación del acto legislativo, ya no se puede posponer.
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