El gobierno de Petro es conocido por su agenda transformadora, particularmente en la transición energética. Este artículo reflexiona sobre sus propuestas, incluyendo el cese de nuevos contratos de exploración petrolera y medidas de conservación de la Amazonía para mitigar las emisiones globales. Se enfatiza el papel de la capacidad institucional y la claridad en la formulación de políticas en las iniciativas del año 2022.
La evaluación de la reforma energética por parte del gobierno actual involucra la consideración del entorno en el que esta reforma toman lugar: un contexto de guerra en Europa, el riesgo de inminentes crisis inmobiliarias y financieras en el mundo, los impactos de altos niveles de inflación sobre el bienestar de los ciudadanos. Sin embargo, sus resultados son heterogéneos y diversos. Ello dada la interacción de cómo diferentes políticas se articulan con la capacidad institucional, y la claridad operativa sobre la implementación de estos cambios en política.
La gobernanza, la promesa de cambio y la capitanía de un barco en un mar tormentoso
Siguiendo una analogía de Barack Obama, un país es equivalente a un barco muy grande, en el cual los cambios de política (dirección) no se manifiestan de forma inmediata, ni responden de manera agradecida a una capitanía errática (cambios abruptos en las políticas).
Todo gobierno ha de lidiar con la inercia, la complacencia y hasta la mediocridad que caracteriza la reticencia a cambiar que caracterizan la manera en que se han articulado las políticas en una sociedad. Sin embargo, la tensión entre las demandas por nuevas visiones de la política pública y la inercia de las instituciones estatales han de generar tensiones que pueden dificultar la implementación de reformas.
La elección presidencial que eligió a Petro fue una decisión en la cual el electorado demandaba un cambio de capitanía para el país. No debemos olvidar que Petro fue ungido en competición con Rodolfo Hernandez (una versión colombiana de la política a lo Trump).
El simbolismo de Petro durante la campaña, enfatizó la promesa de representación de las comunidades históricamente marginadas, grupos indígenas y afrodescendientes, hogares de bajos ingresos, desplazados por las diferentes violencias del país, colectivos feministas y la comunidad Lgtbiq+. Por lo tanto, la llegada de Petro –en una era en la cual las redes sociales resaltan este simbolismo–y la entrada de un gobierno de izquierda en Colombia (otros argumentan que es más centro izquierda) es algo que tampoco puede ser subestimado.
En este país se ha creído que el himno nacional debe rimar con los mandatos del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (en el siglo XIX se pensaba que también debía rimar con la Marsellesa), más que con los de su propia Constitución. Petro y su llamado a representar un pueblo diverso y múltiple (a lo Negri y Hardt), y canalizar las demandas sociales manifestadas en las protestas que tomaron lugar desde 2019, representa, simboliza y responde a la necesidad de cambio en la dirección de un Estado que históricamente ha tratado a ciudadanos como los arrendatarios de un casero avaro.
Sin embargo, la política y sus implicaciones operativas, financieras, sociales y ambientales deben ir de la mano. No se puede crear un cambio de la nada, y las políticas deben tener claridad sobre cómo las visiones del Estado operan en agendas prácticas de cambio (respondiendo a las preguntas: ¿qué?, ¿cómo?, ¿cuándo? y ¿dónde?) y transformación. Si bien es cierto que la gente no se alimenta necesariamente de la macroeconomía, tampoco lo hace de la ideología. El Estado y sus políticas son complejas y reflejan la naturaleza de las sociedades de las que hacen parte. Por ello es importante reflexionar en las condiciones sobre las cuales estas intervenciones pueden implementar cambios, los retos que enfrentan y los casos en los que estos cambios no toman lugar o enfrentan dificultades. Para ello, como quedó enunciado en la bajante, entocamos el escrito en la reforma energética y enfatizamos el rol de la capacidad institucional, y la claridad en la formulación de las políticas que han tomado lugar en el último año.
La reforma energética
Decir que el mundo está ardiendo no es hipérbole si uno vive en el mediterráneo, Kenia, o en el oeste de Estados Unidos. La realidad de que estamos abocados a un colapso de los patrones climáticos, centran la urgencia de cambiar los patrones de generación de emisiones a nivel mundial.
Por ello, el interés del gobierno por cambiar el modelo de producción energética no responde a un delirio personal o a los estribillos de una ideología política. La evidencia es clara: frente a la urgencia por actuar para proteger nuestro ecosistema y la habitabilidad del planeta, el hecho de que el presidente colombiano busque responder frente a la inminencia de un cataclismo que nos afectará a todos es alentador –los verdaderos dirigentes deben navegar sus países hacia el futuro, no hacia estereotipos del pasado o a caricaturas de los imaginarios de otros países.
Pero, ¿cómo Colombia puede contribuir a evitar la hecatombe climática, si solamente aporta una mínima fracción (0.66%) de las emisiones de gases de efecto invernadero globales? La polución tiene dos elementos, emisión y absorción. Veamos las dos caras de este dilema: reducir las emisiones por la producción de petróleo y por la conservación de la Amazonia.
Las emisiones y el sector minero-energético
Frente a la reducción de las emisiones de carbono y gases de efecto invernadero, el Gobierno tomó medidas calificadas como arriesgadas al desestimular el sector minero-energético. Si bien la extracción de minerales y la actual matriz de generación de energía contribuyen a un tercio de las emisiones totales del país y al 0.22 por ciento de las emisiones globales, el enfoque del gobierno actual por acelerar esta transición lejos de la emisión de contaminantes, en pro de responder a la urgencia de la crisis climática, presenta los dilemas de la política pública, la visión sobre el Estado, y la tensión entre la inercia de las políticas pasadas y futuras.
Es cierto que el país (y el mundo) deben cambiar, pero también lo es que las finanzas del Estado colombiano dependen fuertemente de la minería y la generación de energía del modelo actual. La configuración de su economía (y la mundial) estaba acoplada a un modelo económico extractivista y contaminante en el cual el clima y el medioambiente no eran consideradas variables de importancia.
En un gobierno que busca simultáneamente mejorar la provisión de servicios públicos, reducir las inequidades, y fortalecer la capacidad estatal para proteger a su ciudadanía, los recursos se vuelven una condición necesaria para hacer de estos objetivos una realidad. Sin embargo, ¿Cómo reconciliar la necesidad por cambiar la manera como se usan los recursos naturales, la protección del medio ambiente, y las necesidades de los millones de connacionales que dependen del apoyo –en especial financiero– por el erario público?
Es frente a esta pregunta que algunas de las críticas a la reforma tributaria y al aumento de los impuestos al sector minero-energético, advierten cómo esto podría impactar la inversión extranjera y la generación de recursos asociados a la explotación futura de minerales. Si bien es difícil concluir sobre los cambios en la política minera y extractiva dado el reciente cambio en la capitanía de este ministerio, las propuestas iniciales de suspender la firma de nuevos contratos de exploración de petróleo presentan preguntas sobre sus impactos sociales frente a una posible reducción de la recaudación. Cabe recordar que la industria de petróleo y gas representa el 40 por ciento de las exportaciones del país, el 20 por ciento de los ingresos fiscales y el 76 de las regalías. Cambiar la política energética de una intensiva (extracción intensiva de recursos naturales) en la generación de emisiones a una baja en emisiones que genere energía por medios alternativos (solar, eólica, etc.), es como transicionar de una dieta carnívora a vegetariana. Ambos cambios requieren una cuidadosa consideración de cómo hacer esta transición sin afectar el bienestar de aquellos que pueden ser directa o indirectamente afectados por un giro tal.
Es por ello que es importante fortalecer la capacidad de las instituciones para contribuir a esta transición. En particular es importante considerar los entornos institucionales que actualmente protegen a los más vulnerables. En un país en el que la pobreza y la necesidad están concentradas geográficamente, es importante considerar como tales giros pueden afectar a los habitantes de aquellos municipios que dependen de los ingresos asociados a las regalías provenientes de empresas extractivas. Paradójicamente, después de la reforma a las regalías en 2012 –que tenía una visión equitativa–, los municipios más pobres se volvieron más dependientes de los ingresos asociados a la extracción de recursos mineros y energéticos. La realidad, es que el modelo financiero de los municipios colombianos estaba diseñado bajo un modelo en el cual el petróleo y la minería amamantaban las arcas locales.
El caso de los municipios y su dependencia financiera resalta la necesidad de realizar una adecuada planeación que tenga en cuenta las condiciones de aquellas comunidades, para entender las necesidades y vulnerabilidades de diferentes municipios, y organizar el desacoplamiento de la extracción con miras a una mayor sostenibilidad ambiental y social. Ello implica considerar las diferentes alternativas para diversificar la economías locales, tanto como los ingresos de las instituciones, y generar nuevas oportunidades laborales más justas e inclusivas.
La protección de la Amazonia y la biodiversidad
La representación alegórica del Amazonas como los pulmones del planeta ha ganado mayor vigencia en los últimos años, dada la preocupación no solo por la emisión de carbono sino por la capacidad de absorber el carbono que emitimos. El Amazonas es de vital importancia no solo para ayudar a estabilizar el clima, si no también desempeña un papel crítico en el ciclo del agua mundial. Por tanto, es crucial no solo para las comunidades locales sino para el globo.
La urgencia y el valor de la amazonia colombiana no solo responde a la llegada del gobierno Petro, sino también a las secuelas del gobierno de Bolsonaro en Brasil e, inesperadamente, al resultado de la firma de los acuerdos de paz con las Farc y al impulso del Estado durante el gobierno Santos por “desarrollar” la amazonia.
Durante el gobierno de Bolsonaro Brasil impulsó la extensión de la frontera agrícola, así como dio impulso a industrializar la amazonia –léase quemar bosques, preparar latifundios y extraer recursos minerales de la amazonia–. Por ello durante los últimos años la amazonia brasileña había perdido grandes áreas de su extensión, y se vio en un estado de sitio en el cual la minería y la explotación forestal atacaron, al mismo tiempo que organizaciones que buscaban proteger esas inmensas selvas y a sus habitantes eran marginalizados y macartizados por el Estado brasilero. Esto tuvo como consecuencia la reubicación de diversas oenegés internacionales en Colombia, y la llegada de gran cantidad de recursos y proyectos, que si bien intencionados, pueden desinstitucionalizar las endebles instituciones locales dada la creencia que sólo con dólares se arreglan los problemas de comunidades complejas.
La guerra y la paz (incompleta) presentan tendencias contradictorias frente a la protección de la Amazonia colombiana. En su rol de grupo armado, la realidad es que las Farc organizaron importantes áreas en los mal llamados territorios nacionales, y su rol armado, disuadió la extracción de minerales y otros recursos naturales en el suroriente del país. Sin embargo, su desmovilización armada y el vacío de poder en estas zonas del país llevaron a un auge significativo de la explotación formal e informal, con lo cual las líneas entre lo legal, lo ilegal, lo armado y lo pacifico coexisten en lugares donde el Estado brilla por su ausencia social y política, y donde su presencia se limita a una dimensión reactiva a nivel militar o policial.
Frente a la llegada de recursos internacionales, el gobierno ha promovido herramientas de política como la emisión de bonos de carbono, o el intercambio de deuda internacional por conservación. Estas alternativas son importantes y son promisorias ideas, pero aún carecen de capacidad institucional que permitan concretar los beneficios para el Estado y para las comunidades afectadas por tales políticas. La realidad es que aún quedan muchas preguntas sobre quiénes se benefician de estas políticas. En un sistema económico (global) altamente financiarizado que responde a los patrones existentes de inequidades, da lugar para que intermediarios se aprovechen de la falta de información de las comunidades locales, ofreciendo una mínima fracción de los ingresos de los bonos de carbono. Incluso hay casos donde las comunidades no tenían conocimiento de la generación de bonos que un tercero estaba vendiendo en su nombre. Por ello el riesgo de no consolidar instituciones que combinen la regulación financiera y operativa permitirá que la amazonia y sus habitantes no se vuelvan un souvenir turístico que ahora se puede comprar en línea. Un NFT.
Conjunción presente y futura
Los efectos futuros de los intentos del gobierno Petro en materia energética, no son nada previsibles, pues dependen en gran medida de la capacidad institucional tanto a nivel local como nacional. La realidad es que los factores económicos, sociales, políticos y medioambientales interactúan entre sí, dificultando una evaluación absoluta del futuro de estas reformas. La realidad es que es mucho más lo que no sabemos sobre el futuro que lo que sabemos. Quizá lo único claro es la urgencia de advertir medios para reaccionar y evitar el colapso de los patrones climáticos.
Sin embargo, las medidas bien intencionadas para responder a la urgencia climática no pueden olvidar en qué país vivimos. Colombia continúa siendo un país con más de 8 millones de víctimas de la guerra (una guerra que no se ha detenido aún), mafias, grupos armados y élites armadas. Un país en el que el 15 por ciento de su población (casi 8 millones de personas) viven en situación de extrema pobreza, y dependen del Estado para sobrevivir.
Por ello es importante resaltar las dimensiones sociales de los posibles impactos de las nuevas direcciones en política pública, las mismas que, inevitablemente, portan dilemas fuertes y concesiones en pro de las mejores alternativas posibles. Frente a la odiosa dicotomía entre medioambiente o sociedad, Colombia tiene que considerar las alternativas que pueden proteger a la población mientras apoyan una transición energética antes de que sea demasiado tarde.
Cambiar los incentivos para la contaminación presenta una alternativa, pero también dilemas frente a la obligación social del Estado con sus ciudadanos. Por otro lado, la absorción de emisiones mediante la conservación del bioma amazónico también representa diversos retos, dada la ausencia de institucionalidad en áreas que han sido ignoradas. La tarea de fondo, y para la cual el interés del Estado en desacoplar la polución del modelo de sociedad pasa inevitablemente por la construcción de un ente central que llegue con instituciones y actores –más que, solamente, con normas, regulaciones y la fuerza pública–. La sostenibilidad de la sociedad, el medioambiente y el Estado dependen de ello para lograr hacer del mismo y sus instituciones un vehículo legítimo que profundice la democracia en el país, todo lo cual requiere la armonía entre políticas públicas, capacidad institucional y planes operativos. Esta es la única manera de aglomerar la importancia de considerar los factores sociales, ambientales y económicos para el futuro del país.
* Respectivamente:
– Facultad de Economía – Universidad de los Andes.
– African Centre of Excellence for Inequality Research (Aceir)- Universidad de Ciudad del Cabo .
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