La agenda del cambio
Desde la llegada del gobierno del cambio encabezado por Francia Márquez y Gustavo Petro en agosto de 2022, se plantea la necesidad de formular e implementar una serie de transformaciones institucionales, económicas y sociales profundas en materia de política social para la nación. Desde la concepción del Plan Nacional de Desarrollo “Colombia potencia mundial de la vida” se intentó, sin mucho éxito, construir un pacto de nación desde abajo, promoviendo políticas públicas de corte más deliberativo y consensual para promover el cambio.
Son propósitos inscritos dentro del nuevo paradigma instalado por Gustavo Petro en materia de política social, orientado hacia la justicia y el reconocimiento de amplios grupos de la población vulnerados que participaron del estallido social en abril de 2021. Para avanzar se planteó la necesidad de realizar grandes reformas (sociales y legislativas) que permitieran la universalización de derechos en salud, educación, pensiones, acceso a la tierra, paz urbana y mejoras en materia de productividad y empleo.
Para esos fines, tras los recursos financieros que lo permitieran, el gobierno le planteó al país político y económico la necesidad de realizar una reforma tributaria para la justicia y la igualdad que recaudara más impuestos para financiar las transformaciones esperadas y aliviara el déficit de deuda pública heredado de la administración de Iván Duque. Fue una reforma tributaria orientada a recaudar aproximadamente 20 billones de pesos, gravando empresas del sector de hidrocarburos y las personas más acaudaladas del país (Departamento Administrativo de la función pública, Ley 2277 de 2022).
Aunque el Congreso aprobó la reforma tributaria, las fallas del equipo económico en materia de recaudación, distribución y presupuestación dieron al traste con el éxito político de la misma, aunque se tiene que reconocer que los niveles de crecimiento económico, productividad y empleo a lo largo de estos dos años han sido menores de los esperados. Así mismo, las políticas de reindustrialización del aparato productivo nacional son, hasta el momento, más lineamientos discursivos que desarrollo concreto.
El foco
El programa político de Gustavo Petro realza a la gente en el centro de la política social, en especial a los ninguneados, los excluidos, y los nadies, de ahí que la balanza gubernamental se incline hacia políticas públicas más redistributivas que garanticen un sistema de bienestar más inclusivo y universal.
Para materializar tal visión, toma vida el Ministerio de la Igualdad y la Equidad, encausando la inclusión de una serie de actores como los niños, niñas, adolescentes, mujeres, juventudes, pueblos y comunidades étnicas, así como las víctimas del conflicto armado, y la población con discapacidad. Actores sociales y políticos que sufren de forma individual y colectiva la precarización de sus vidas, la exclusión y la opresión en contextos urbanos y rurales sin respaldo institucional.
La partida oficial de este Ministerio, oficializada en Istmina –Chocó– data del 4 enero de 2023, cuando fue sancionada la creación bajo el liderazgo de Francia Márquez como primera ministra. Intentando avanzar en la consolidación de una administración pública más inclusiva y orientada a sectores vulnerables, con la promesa de impulsar políticas sociales territoriales especialmente en los departamentos más agobiados por el conflicto armado como los de Cauca, Nariño, Valle del Cauca y Choco.
Pese a ello, la promesa de la equidad y la igualdad hasta ahora ha sido más retorica que real, los cambios prometidos en materia de universalización de derechos, modernización de las instituciones, y la convergencia de sectores no se ha dado. Tampoco se avanza en la descentralización de las políticas sociales, aunque existan mayores recursos para la inclusión social con este nuevo ministerio, la principal queja pública ha sido su limitada ejecución presupuestal debido, en parte, a la complejidad que implica la construcción de una nueva institucionalidad.
También realza como obstáculo, que las políticas sociales continúan siendo centralizadas, se ha cimentado hasta el momento, una nación que no entiende, ni escucha las regiones, que no logra construir políticas públicas con enfoque territorial. El país central sigue negando la importancia de lo territorial, es conservador en la materialización de los derechos, y centra sus esfuerzos en la construcción de gobernanzas autoritarias que imponen políticas de mano dura en los territorios y no dialoga con las regiones.
Se persiste en un sistema de bienestar centralizado, incompleto y caótico burocráticamente hablando, contamos con serias dificultades en materia de capacidades y facultades para enfrentar los nuevos desafíos de la cuestión social regional, caracterizada por el aumento de la criminalidad, el incremento de la conflictividad violenta en zonas urbanas y rurales, y una informalidad que es asociada con la sobrevivencia y precariedad de amplias franjas de la población.
De ahí que se requiera construir una serie de políticas y programas públicos con un enfoque regional y local, superando la lógica de reparto burocrático, y construyendo políticas públicas con mayores acuerdos y mecanismos de participación ampliado. Es necesario darle cuerpo a una serie de instituciones regionales, con capacidades para actuar en función de los problemas que exige sociedad, instituciones que puedan intervenir los problemas de las paces urbanas, así como los confinamientos y desplazamientos en territorios donde la presencia estatal es limitada. Se necesita avanzar en procesos, si no de descentralización, por lo menos de desconcentración.
También se avizora la necesidad de generar una serie de esfuerzos de coordinación y coherencia entre las instituciones del nivel nacional, regional y local, acciones que permitan avanzar en la consolidación de una ciudadanía social, lo que implica menos política pública de papel y más acción pública para las mujeres, las juventudes y reconocimiento de una diversidad de pueblos que solo han sufrido los embates de la guerra, sin encontrar la paz y el bienestar.
Las brechas de implementación
A dos años de funcionamiento del gobierno del cambio los principales obstáculos encontrados en el terreno de la implementación de las políticas sociales están relacionados con la inmovilidad, ineficacia, corrupción, clientelismo y persistencia de lógicas de patrimonialismo público en materia de garantía de derechos a la población.
Las acciones implementadas tienen dos concepciones de fondo: a) Realizar cambios estructurales en materia de política social (salud, educación, pensiones) mediante la presentación de proyectos de ley tramitados en el Congreso de la República, y b) incorporar paulatinamente en la gestión pública nuevos intermediarios y operadores de los recursos públicos (organizaciones sociales, juntas de acción comunal, nuevos aparatos corporativos afines a las políticas del cambio), sin criterios en materia de probidad, rendición social de cuentas y transparencia.
La implementación de las políticas sociales del gobierno de Gustavo Petro reveló que no se lograron superar los análisis descriptivos de los vacíos de bienestar y cohesión social entre los colombianos, faltaron sistemas de información, tanques de pensamiento al interior del gobierno, faltó un músculo académico y político que evidenciara que el trámite de los cambios con proyectos de ley o políticas públicas requiere de amplios conocimientos (teóricos, técnicos, gerenciales y financieros), frente a las reformas negadas por décadas en materia de pensiones, salud y trabajo. Se notó la ausencia de renovadas formas de gobernanza pública –sigue operando el esquema de externalización neoliberal de la Nueva Gestión Pública– , de mayor deliberación pública en el tramite de los cambios y de un enfoque orientado a corregir los desequilibrios del mercado hacia los más empobrecidos y vulnerables del país.
En el terreno de la implementación de la acción pública se observaron problemas de comunicación, pedagogía y socialización de los cambios con instrumentos de carácter educativo (con énfasis en la educación popular) que motivaran la reflexión y el análisis en el conjunto de la población. Se cayó en la confrontación directa en redes sociales y con medios de comunicación que operaron como “opositores de facto” sin avanzar en la profundidad de los análisis, la gestión pública del cambio y la deliberación democrática.
Durante estos dos años se sintió el centralismo bogotano en la gestión e implementación de políticas públicas sociales, los programas sociales impulsados no establecieron rutas de atención y conexión con lo regional y local. Un aspecto que se evidenció con las elecciones regionales y locales las cuales fueron un golpe de opinión desfavorable para el gobierno del cambio, y que operaron como una evaluación intermedia frente a la ausencia de dialogo con poderes locales que mostraron su inconformismo ante la lentitud, corrupción, desconocimiento y ausencia de mecanismos de participación ciudadana para solucionar nuevas demandas sociales orientadas al cuidado de la vida planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo.
En el terreno de la implementación, es posible destacar los siguientes aspectos:
a) Resistencias en sectores opositores al cambio, en algunas ocasiones las elites políticas y económicas lograron trabar los proyectos de ley y la ejecución de las acciones públicas.
b) Continuum de intermediarios (operadores y mediadores políticos) que promueven enfoques neoasistenciales de mercado para el alcance del bienestar de la ciudadanía.
c) Reparto burocrático entre elites políticas de diversas facciones y procedencias políticas del sistema de bienestar mixto existente, sin construir políticas públicas con mayores acuerdos y participación ciudadana.
d) Reformas sociales que chocan con empresas y corporaciones de lo social, con medios de comunicación y redes sociales que impiden y bloquean las alternativas de solución.
e) Proyectos y coberturas sociales sobredimensionadas como la ampliación de 500.000 cupos nuevos en materia de educación superior durante los cuatro años de mandato.
En síntesis, se requiere avanzar en algunos desafíos en materia de política social contemporánea relacionados con la territorialización de la acción pública, la confección y actualización de la institucionalidad en materia de política social, diseños institucionales menos centralizados y más acordes con el cuidado de la vida. Los retos consisten con la implementación de esquemas más cooperativos y solidarios en la intermediación de lo social, menos orientados al lucro y a la creación de entramados corporativos gobernados por clanes políticos y clientelas que compiten por el acceso y reparto de los bienes públicos.
* Grupo de investigación Análisis de las Políticas Públicas y de la Gestión Pública (Appgp-Unal).
Periódico desdeabajo N°315, 19 de julio – 19 de agosto de 2024
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